本期文章

當政府的退休保險面臨破產時/我的老年誰來養(上)

文/彭漣漪    

台灣退休福利政策面臨「破」在眉睫的命運。勞保基金傳出六年後入不敷出、15年後破產;381萬人投保的國民年金,也爆出將在34年後破產的消息; 軍公教保險基金同樣傳出破產可能,連健保都可能撐不到2025年。為何台灣會陷入如此困境?20年來,每逢選舉,政治人物就不斷加碼福利津貼,另一方面又持續減稅,讓退休所得替代率超越歐美國家,成為名副其實的稅收小國、福利大國。 高福利支出,不僅排擠經濟建設預算,更讓財政吃緊。面對捉襟見肘的財庫,政府該如何開源節流?《遠見》檢視政府預算編列,羅列了九個該檢討的大項;並深入探討四個福利制度和三個稅收的大漏洞。 面對勞退金縮水、二代健保將上路,不想老年又窮又病,《遠見》教你自救!



台灣福利「破」在眉睫?



全台工作人口,最近最關心的事情,是勞保基金提早破產的消息。近月前,勞保基金最新財務精算報告出爐,勞保基金因為台灣人口老化,將在六年後入不敷出、15年後破產。按現況持續下去,目前50歲以下的工作人口,屆時將領不到勞保年金。消息一出,973萬名勞保保戶陷入恐慌,成千上萬通電話打爆各地勞保局,超過200萬已符合退休資格的勞工,不少當下決定提早辦退休。一個月內領走約200億。



高雄縣縫紉業職業工會有7000~8000名會員,工作人員梁小姐指出,10月份消息一出,當月有一成會員辦理退休,其中2∕3選擇領月退,1∕3選擇一次領。辦理一個人的退休手續就要半小時到兩小時,一天辦退休的多達20多人,還不包括詢問的人,加上工會還有其他很多業務,把六個辦事小姐忙壞了。「有的人怕領不到或領少了,怕政策又改變,乾脆提早辦退休,因為老了就靠這筆退休金,」梁小姐指出,一時間勞工緊張情緒升高。





國家財庫捉襟見肘,提早爆發退休潮



到了11月,恐慌情緒仍不斷。高雄市飲料業同業工會總幹事陳弘昇,忙著做上街頭抗議用的白布條、舉牌,因為桃園縣職業工會發起要到台北抗議勞保基金的事,大高雄會派一台遊覽車北上。「這兩星期有一半會員打電話進來問勞保會不會倒,我一再安慰他們要相信政府,」陳弘昇表示,但會員卻回他:「如果倒了找你領喔?」抱持著少一毛都會翻臉的心態,現在人心惶惶。



景氣不好、薪水不漲,已長期讓台灣工作人口心情低迷。如今,勞保退休金這道老年生活安全的最後防線,一夕間彷彿即將崩潰,更讓目前每日辛勤工作的台灣人信心跌入谷底。「我現在辛苦工作,養已經退休的人口,但等我退休時誰來養我?」椎心蝕骨的恐懼,爬上50歲以下工作人口的心頭。不只勞保基金,381萬人投保的國民年金,也爆出將在34年後破產的消息。軍公教保險基金同樣傳出破產可能。行政院政務委員薛承泰也提出警告,連健保都可能撐不到2025年。



稅收小國,卻要當福利大國



為什麼台灣會陷入此刻的困境?其實跟過去十幾年來,台灣一方面邁向福利的大國,各種福利不斷往上加;卻又持續減稅,成為稅收的小國、低稅的天堂有關。「台灣是稅收小國,卻是福利大國,」不少專家均一致指出。「台灣的政府收入規模偏右派,但政府支出卻偏左派,」主計處公務預算處科長劉嘉偉分析國際情形指出,從台灣稅收情形來看,台灣偏向「小政府」型態。



右派政府偏資本主義,稅收低,屬「小政府」,強調政府不必過度介入發展,最好任由自由市場機制。但「在台灣人民的想像中,收入上(稅收)希望是小政府,但支出上(福利)卻又期待一個大政府,」他指出當中的矛盾。



歐洲國家以福利著稱,偏左派社會主義,稅收占GDP比例動輒超過四成,政府強力主導社會資源分配,屬於「大政府」型態。稅收愈高,表示政府「愈大」。對照之下,根據2011年、華府智庫傳統基金會(Heritage Foundation)的統計,台灣稅收占GDP的比例只有12.4%,比起越南的13.8%和馬來西亞的15.5%都低。



「以租稅負擔占GDP比率之低,全世界應該沒有國家像台灣給這麼好的福利,」國家政策研究基金會助理研究員周信佑表示,學理上,以台灣這樣的財政不足以支持如此優沃的福利支出。台大社會工作系教授古允文說,台灣在社會福利方面「擁有北歐的夢想」,但如果要做到像北歐那麼好,「稅至少要加兩倍半到三倍,」他評估。



政府敢花不會賺,造成四大亂象



過去十幾年來,台灣政府在「收入」(稅收)與「支出」(分配)兩個面向,可說處理拿捏手法在全球有「獨特」的一套,無可比擬!在收入方面,顯現眾多不公平、不均衡處,在支出方面也同樣如此;在收入與支出間,早已左支右絀。也就是說,台灣政府不太懂得「賺錢」,卻很敢「花錢」,才造成目前眾多亂象。



亂象1〉福利支出急增,排擠經濟支出



從20年前開始主張發放老人年金、1995年每月發放3000元老農津貼開始,台灣福利進入戰國時代,正式鳴槍起跑,不斷加碼下,目前每人每月發7000元,從第一年的56億,到現在的九倍,年發放約500億。2002年,每月3000元敬老津貼跟著出籠。此外,加上軍公教保險、勞保、健保、育兒津貼,台灣社會福利之好,連歐洲都開始來取經。



台灣社會福利支出占中央政府總預算的比率不斷提高,社福加上軍公教退休撫卹金占比,從1982年的14.7%,成長到2012年28.2%,幾乎是倍增。從2011年起,單單社會福利支出一項,占中央政府總預算的比例為21%,正式成為政府所有支出項目中的最大項,甚至超過教育科學文化及國防。在教育科學文化及國防預算支出也逐年增加的狀況下,中央政府總預算用於經濟發展支出的金額已明顯遭到排擠,同期間占比從24.9%大幅滑落到14.3%,幾乎腰斬。



值得特別點出的是,在2012年,中央政府總預算花在經濟發展項目上的金額,只有花在社會福利及退休撫卹金上的一半。 「這一點也不健康,」台灣經濟研究院副院長龔明鑫語氣很重。回溯歷史,當台灣經濟發展支出占比高的時期,經濟成長率也高。這十多年來,台灣經濟發展支出占比一路下滑的趨勢,和經濟成長率下滑趨勢正好吻合,顯示其間有一定的關係。



國家處開發階段,資源應先放在經濟而非福利



台大經濟系教授李顯峰認為,福利社會發展要看階段,如果國家還在開發階段,應把資源先放在經濟建設支出上,不宜談太多社會福利,把餅做大再來談分配。一開始就發放大量福利,容易形成悲慘的「共慘」。而且如果福利支出大半以津貼方式給予,除了救急救窮,很難發揮更大功效。台大社會工作系教授古允文研究發現,台灣的社福支出,有76%是用在「移轉性支出」,也就是所得重分配;但在OECD國家,比例是一半一半。



古允文解釋,社會福利可以區分為 in cash(現金)及in kind(服務)。移轉性支出就是in cash,也就是給現金後就沒了,不易帶動社會發展。 而in kind的社會服務,則包括醫療服務、老年照顧等,「有產業化的可能性,可創造工作,」他說,兩者作用不同。



事實上台灣的經濟發展還屬於中所得階段,平均國民所得2萬美元,只是許多先進國家的一半而已。都還沒有站穩就用力發展福利,而且是只顧灑錢的福利,將太多資源用在無法創造未來經濟成長的項目上,將減弱整體經濟成長動能,變成「未富先均貧」。



亂象2〉政府愈做愈小,支出占GDP比弱化



十大建設時期的大政府、大投資時期,已一去不復返;近年來政府支出愈來愈少。從政府支出占GDP比例的全球比較,可證明台灣政府角色已日漸弱化。根據華府智庫傳統基金會的統計,台灣政府支出占GDP的比率是18.5%,遠低於瑞典的52.5%、美國的38.9%,甚至低於越南的28.8%。這數字雖然與香港的18.6%及新加坡的17%相近,但中正大學社會科學院院長王正分析,香港及新加坡沒有龐大的軍事支出,比較基準不同。



「政府愈來愈小,經濟建設喊很多,卻沒錢做,」古允文批評,台灣的稅制要支持這麼大的社福支出,簡直不太可能,讓政府簡直沒辦法做什麼政策,每年只做經費核銷就好。近年來,政府喊出一輪又一輪漂亮的政策口號,方向都對,立意都好,但就是沒有財源、沒有能力執行。攤開總預算書檢視,中央政府歲出歲入結餘,從2009年起就是負數,在2012年不足2095億,因此政府舉債不斷攀升。更糟的是,「如果連特別預算也加進來,台灣上一次中央政府有盈餘,是1998年的事了,」主計處科長劉嘉偉編列預算多年,很清楚詳細狀況。


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