本期文章

難民危機解決之道

   

在當前的難民危機中,歐洲正在兩種反應之間搖擺:仇外心理和慈悲的實用主義

位於愛琴海中的科斯島(Kos)和希俄斯島(Chios)都屬於希臘,彼此相隔僅125英哩。在今年前8個月裡,分別有將近3.1萬難民湧上這兩座島。他們大多來自敘利亞和阿富汗,長途跋涉穿過土耳其,乘著木筏和小船,飄洋過海流落於此。對待這些難民,科斯島採用了一種方式,希俄斯島則採用了另一種方式,而他們的差異也恰恰代表了歐洲對於這場難民危機的處理態度。

科斯島市長基里齊斯(George Kyritsis)和地方當局對於大量湧入的難民幾乎沒有採取任何管理措施。水和食品供應不足,沒有設立移民登記處和安置點。夏末時候,警方還曾將2500名難民趕入一座體育場關了將近24小時,以免讓遊客看到。警察噴灑滅火器驅趕難民的照片在社交媒體上廣為流傳。

而在希俄斯島, 市長瓦諾斯(Manolis Vournous)覺得自己有責任採取行動。因此,他提供一個市政建築作為臨時安置點,號召選民們志願幫忙,並多次向中央政府申請援助。他在接受美國全國公共廣播電台(NPR)採訪時表示:「有人處境非常艱難的時候,你得幫一把。」

就像科斯島和希俄斯島截然不同的反應一樣,歐洲也分成兩個陣營。匈牙利和保加利亞的粗暴對待,加上那張令人心碎的土耳其海灘上溺死的敘利亞男童的照片,激起了公眾的憤怒。符合歐盟更高理想的熱情歡迎一度取代了仇外心理。德國人熱烈歡呼難民們從布達佩斯來到德國,是全世界希望看到的一個令人振奮的畫面。在法國的一場遊行示威中,人們手裡的標語牌上寫著:「我們都是移民後代。」

善心和善舉不僅是善有善報的問題。事實證明,同情心是處理這種不安定局面的可行方式。「如果當地政府作出友善人性的反應,形勢就變得可控─即使有困難,也不是大問題,」無國界醫生(Doctors Without Borders)巴爾幹特派團團長凱羅西斯(Stathis Kyrousis)表示。把難民關在難民營,或建起圍欄阻止他們流動,都不能解決問題。同屬無國界醫生組織的內科醫生韋齊(Apostolos Veizis)說:「封鎖邊境會讓人們的生活變得更加困難,但這攔不住他們。」這些難民已經逃離了讓他們惶恐不安的家園:當你已經失去一切的時候,你還能失去什麼?

在敘利亞、利比亞、阿富汗和撒哈拉以南非洲地區的戰火熄滅之前,還會有越來越多的人為了給孩子尋找一片安全的天空而繼續湧入歐洲。政治家們不可能讓一切回到以前的狀態,相反,他們必須妥善處理這場危機,以盡量減少痛苦,維持社會秩序,反擊那些鼓吹仇恨和暴力的反難民言辭,並承認新移民的到來可能具有經濟上的好處。

對於所有領導人而言,移民政策都算是最複雜和最容易情緒化的問題之一。但是,這場危機為歐洲提供了一個機會,改革其不完善的避難程序,並形成一項共同政策。目前歐洲還沒有統一的避難政策體系,各國的移民法律和邊境協議也已經幾十年沒有更新。即使是聯合國1951年締結的《關於難民地位的公約》,也只適用於逐個處理避難申請,並不針對大批量難民。作為歐盟多數國家採納的避難處理規範,《都柏林公約》規定難民首先抵達的國家必須負責處理此人的避難申請。在當前的危機中,這幾十萬人的責任就落到了希臘和意大利的肩上。波士頓大學國際人權法臨床教授阿克拉姆(Susan Akram)表示,都柏林框架已經備受指責,目前看來,處在前線的國家最終承擔了這場難民危機的主要壓力。德國已針對敘利亞人的避難申請暫停實施《都柏林公約》,不把難民送回意大利和希臘。


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「確實,歐洲無法容納全世界所有苦難,」歐盟委員會主席容克在9月9日的盟情諮文中表示,「但我們要實事求是,要有大局觀念。」容克提出一項計劃,在5月份提出的重新安置4萬難民的方案基礎上,各成員國總計接納12萬難民,並建議給各國分配強制性額度。最新的計劃將要求德國在未來兩年總共接納4.1萬難民,法國接納2.4萬。配額的劃分是基於各國人口、經濟增速、失業率和已處理的避難申請數量。希臘、意大利和匈牙利被豁免在外,因為他們接納的難民已經超出他們的接納能力。歐盟制定難民政策時,愛爾蘭、丹麥和英國選擇退出,此次不要求他們接納難民,但他們可以自覺自願。

阿克拉姆表示,擬議的配額是「在正確方向上邁出的極小一步。」這幾年流落異鄉的敘利亞人超過400萬,歐洲承擔的只是一小部份。他們大多進入了約旦、黎巴嫩、埃及和土耳其,其中僅土耳其就接納了近200萬。

在9月14日召開的一個峰會上,大多數歐洲國家將同意接受某種配額。作為歐洲最大經濟體的領導人,德國總理默克爾將有助於峰會敲定一項協議並勸說其他國家參與。從1月到7月,德國已經接納了超過21.8萬難民。麥吉爾大學(McGill University)國際公法教授、聯合國移民人權問題特別報告員克雷波(François Crépeau)說:「默克爾在這方面一直是最聰明的。」在德國人口老化、出生率全球倒數的情況下,默克爾正在考慮的是補充其不斷萎縮的勞動力隊伍、維持德國的經濟實力。「她的行動說明了『開放不是對德國社會和德國人口的威脅』,」克雷波說。敘利亞難民非常適合工作─他們受過教育,能夠更容易融入當地社會。總部位於雅典的希臘歐洲和外交政策基金會(Hellenic Foundation for European and Foreign Policy)的移民專家季米特里亞季斯(Angeliki Dimitriadi)說,默克爾正努力以身作則,「這事關她信奉的歐洲責任和道德。」事實上,德國副總理加布里爾(Sigmar Gabriel)已經表示,德國在未來幾年裡每年可接收多達50萬難民。

多數移民專家認為,長期解決方案將需要加拿大和美國的參與,後者自2011年以來僅接收了1500名敘利亞難民。人類學教授、前牛津大學難民研究中心主任查蒂(Dawn Chatty)表示,在上世紀80年代末,為了處理越南船民問題,「大國們攜手合作,分擔、安置了上百萬船民。這是合理的,也是可行的。」德國和其他國家應該行動起來,形成一項政策,讓難民們可以安全而合法地旅行,無需冒著生命危險搭乘小船。「你若不提供解決移民問題的辦法,難民們會自己想辦法,」雷波說。容克在他的講話中指出,難民問題事關歐盟在中東地區的戰略目標。「我們正在打擊伊斯蘭國,為什麼我們不想接受逃離這場衝突的人?」

當前,各國各級政府必須允許聯合國難民署、無國界醫生等非政府組織提供人道主義救濟。某些地區(例如希臘科斯島)禁止非政府組織在當地提供救濟。無國界醫生的凱羅西斯說:「我們已經致函科斯島的市長和有關當局,建議找地方安置那些等待登記的難民,配備難民營管理人員,聯合國難民署會為這些人支付薪水。但他們無動於衷。」

發生在歐洲的這一切無疑是一場危機,而且數字會變得更糟。聯合國難民署估計,到2015年底,會有超過40萬難民通過地中海進入歐洲,人數是2014年的兩倍多。但是糟糕局面可以避免變得更加糟糕,方法不是以鄰為壑,而是團結一致。默克爾和希俄斯島市長採取的是慈悲且務實的路線。如果其他人也願意這樣,人道主義就能夠更好地實現。─譯 沙塢


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