本期文章

關鍵少數總缺席?─談國會選制改革

撰文/彭渰雯(中山大學公共事務管理研究所副教授)    

這次立委選舉過後,許多人開始注意選舉制度不利於小黨生存的問題。2008年國會減半、單一選區兩票制施行的首次立委選舉,立即造成小黨全軍覆沒。這一次,台聯和親民黨勉強翻身,失而復得的喜悅,讓他們矢志修改選罷法、改變不利小黨的各項制度。其實,綠黨和多個公民團體早在去年即提請釋憲,指出部分選舉制度明顯違反憲法保障的平等參政權。







得票門檻造成怪現象





公職人員選罷法第67條規定,政黨票得票比率未達5%以上之政黨,不予分配當選名額。上一屆選舉台聯、新黨雖然都得到30幾萬張政黨票,但仍無法分配席次;而無黨團結聯盟的三位參選人在區域選舉中合計僅得12萬多票,卻得到3席立委。本屆選舉,綠黨的近23萬張政黨票,也無法換來任何席次。換言之,高門檻限制造成了席次與得票率不均衡的後果。





高當選門檻並非台灣獨有,德國、紐西蘭等國也有5%門檻要求,但這是因為內閣制的政府需由掌握過半數席位的政黨聯合組成,小黨太多可能發生政局動盪;而這樣的考量並不適用半總統制的台灣。此外,有許多國家並未設定得票門檻;即使設定門檻,也有較低規定者如荷蘭(0.7%)、丹麥(2%)、西班牙(3%)、奧地利(4%)等。由此可知,當選門檻高低確實應依照各國狀況有所調整。







聯立制杜絕大黨瓜分





「並立制」與「聯立制」的爭議,更是攸關席次分配是否反映政黨得票的更大變項。德國採取聯立制,也就是每個政黨可以得到多少席次,完全看其政黨票的得票率;這些席次要扣除該黨在分區選舉中得到的席次,剩下才是不分區席次。相對的,台灣採取並立制,區域和不分區席次計算互不相干。





也就是說,當區域立委已經幾乎是兩大黨的囊中物之際;只在不分區才有機會的小黨,還得坐視大黨瓜分不分區當中的絕大多數席次。因此,一般咸認為聯立制才比較符合政黨比例代表的精神。





以本次選舉結果為例,如果只取消政黨票5%門檻,分配結果僅有新黨和綠黨能各自從兩大黨手上取得一席,但整體變化不大。然而,若是取消門檻同時採取「聯立制」,不僅綠黨可以分配到兩席,使環境永續、社會公平的議題更有經營空間;兩大黨之外的小黨們更可取得超過五分之一的席次,而能充分扮演「關鍵少數」的角色。





顯然,聯立制對於分配結果的影響遠高於取消門檻,即使不擴編,都能大幅改變國會政治生態。這也是為何在1983年西德綠黨初試啼聲,就可以一次當選27 席國會議員,儘管當時他們的得票率也只有5.6%。







保證金反動又歧視





除了席次分配的遊戲規則有待檢討外,「參選保證金」是另一個扼殺小黨生存機會的規定。保證金制度由來已久,其背後思維其實非常反動,即擔心人民「任意參選」、「浪費社會資源」。然而,民主社會本應尊重所有公民為任何理由參選的政治權利,不應預設誰的參選「不是認真的」;就算基於社會資源考量,只要參選者「玩真的」,一切依法活動,也應在選後如數退還保證金。





然而,現行制度卻針對票數偏低的參選人施以「沒收保證金」的懲罰,只有到達一定票數以上才能拿回保證金。明顯是在嚇阻一般平民、弱勢者參選的意願,只有不擔心被沒收保證金的有錢人,絲毫不受影響,反而可以「任意參選」。事實上,即使在資本主義最貫徹的美國,都還是以政黨提名或公民連署為登記參選的門檻,而非靠出錢具保。







補助款讓大者恆大





保證金制度是對平民與小黨的階級門檻;而「政黨補助款」分配更是二度剝削與打壓──政府沒收小黨的保證金,卻提供大黨充裕的政黨補助款,兩者發展的立足點越來越不平等。





補助款的法律定位是貼補政黨的競選費用,理論上每獲得一張選票,就應當得到該票數的選票補助。這項補助在世界各國都是政黨最重要的運作資源──特別是不靠企業或大筆政治獻金生存的小黨。德國只要0.5%就可以分配政黨補助款,因此小黨可以越選越有資源。相反地,我國選罷法第43條卻連政黨補助款也設定高門檻,規定政黨得票率也要達5%以上,才能補貼每年每票50元。





在這次立委選舉過後,國民黨和民進黨未來四年,每年分別可獲得來自國庫的2億9千和2億2千多萬的補助。而獲得近23萬票的綠黨,原本理應得到每年1千1百多萬的補助款,卻因為未過門檻,一毛也拿不到。甚至,只能依賴小額捐款存活的綠黨,還因為未達政黨票2%的另一門檻,其捐款者連捐款抵稅收據都無法取得。







小黨參政需要公平制度





經過前述簡要說明,不難想見,小黨如綠黨者,是在多麼艱辛與不平等的遊戲規則之內,篳路藍縷、屢敗屢戰。如此困頓地從1996年迄今走了16年,終於隨著台灣草根社會運動和環境意識的提升,在這次的不分區獲得近23萬票,茁壯成為第五「小」黨。





綠黨的成長,反映了台灣社會對於新政治社會願景之期待,但只有大刀闊斧的選舉制度改革、公平的資源分配,才可能讓這樣的種子開花結果,讓台灣政治超越二分邏輯,實踐真正的多元民主。




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